出臺《指導意見(jiàn)》主要基于四個(gè)方面的需要：

一是主動(dòng)適應礦山安全監管監察體制改革的需要。2020年9月國家煤礦安全監察局更名為國家礦山安全監察局，亟需從國家層面對非煤礦山安全生產(chǎn)工作進(jìn)行頂層設計，提升非煤礦山領(lǐng)域安全生產(chǎn)水平，以高水平安全服務(wù)經(jīng)濟社會(huì )高質(zhì)量發(fā)展。

二是推動(dòng)解決非煤礦山安全生產(chǎn)突出問(wèn)題的需要。當前，非煤礦山數量多、規模小、安全條件差，企業(yè)嚴重缺乏專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員、不按設計生產(chǎn)建設、第一責任人履職不到位，外包施工隊伍安全管理不嚴格、企業(yè)包而不管，監管部門(mén)準入把關(guān)不嚴、執法處罰力度弱等問(wèn)題仍然比較突出，亟需采取有效措施加以解決。

三是總結推廣各地好經(jīng)驗好做法的需要。近年來(lái)，各地不斷探索實(shí)踐提升非煤礦山安全生產(chǎn)水平的有益做法，特別是非煤礦山安全專(zhuān)項整治三年行動(dòng)、防范化解尾礦庫安全風(fēng)險等工作取得明顯成效，亟需總結提煉成為長(cháng)效機制。

四是提升非煤礦山安全監管監察效能的需要。近年來(lái)有不少新加入非煤礦山安全監管隊伍的同志。同時(shí)，國家礦山安全監察局各省級局增加了非煤礦山安全監察職責，以前從事煤礦監察的同志對非煤礦山相關(guān)情況了解不多，都亟需一個(gè)比較全面系統的指導意見(jiàn)，供大家掌握使用。

編制《指導意見(jiàn)》主要遵循以下四項主要原則：

一是堅持系統治理、精準管控。從安全生產(chǎn)源頭管控、規范基本條件、嚴格安全和技術(shù)管理、綜合治理和強化監管監察等全口徑全鏈條的提出要求，同時(shí)針對礦山企業(yè)主要負責人履職、專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員配備和進(jìn)一步明確準入條件、提高規模保障等重點(diǎn)方面進(jìn)一步嚴格規范。

二是堅持問(wèn)題導向、目標導向。針對近年來(lái)各地非煤礦山安全生產(chǎn)存在的共性問(wèn)題和突出問(wèn)題，聚焦防范遏制重特大事故這一目標，提出有針對性的對策措施。

三是堅持依法治安、規范實(shí)施。《指導意見(jiàn)》經(jīng)過(guò)多次座談研討、兩輪向省級應急管理部門(mén)和國家礦山安全監察局各省級局征求意見(jiàn)、公開(kāi)向全社會(huì )征求意見(jiàn)，最終通過(guò)合法性審查后正式公布施行。提出的措施明確、具體，便于監管監察部門(mén)和企業(yè)能落實(shí)、可操作。

四是堅持遠近結合、標本兼治。既吸收各地好的經(jīng)驗做法，著(zhù)眼解決當前的問(wèn)題，同時(shí)又敢于突破和創(chuàng )新，聚焦解決深層次的問(wèn)題，具有一定的前瞻性，能指導未來(lái)一段時(shí)間非煤礦山安全生產(chǎn)工作。

《指導意見(jiàn)》在九個(gè)方面進(jìn)行了新突破：

一是進(jìn)一步明確了非煤礦山的概念，更加清晰地厘清了非煤礦山和非煤礦山企業(yè)的范疇。

二是進(jìn)一步嚴格安全生產(chǎn)源頭管控，在安全設施設計、安全設施設計審查、安全設施竣工驗收、安全生產(chǎn)許可證審批等方面進(jìn)一步明確要求，從嚴把握標準。

三是進(jìn)一步明確了非煤礦山安全生產(chǎn)基本條件，重點(diǎn)提出了一些提升非煤礦山本質(zhì)安全水平的新舉措。

四是對非煤礦山企業(yè)主要負責人嚴格履職提出了更高的標準，切實(shí)抓住“關(guān)鍵少數”，進(jìn)而壓實(shí)礦山安全生產(chǎn)主體責任。

五是首次要求金屬非金屬地下礦山配備“五職礦長(cháng)”，并進(jìn)一步明確了各類(lèi)非煤礦山企業(yè)應當配備的安全管理力量和專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員，逐步提升安全管理水平。

六是在推動(dòng)企業(yè)按照設計建設和生產(chǎn)方面提出了新舉措，對采礦單體設計提出了明確要求。

七是要求停產(chǎn)停建超過(guò)3個(gè)月的非煤礦山必須進(jìn)行書(shū)面報告和復產(chǎn)復工驗收。

八是進(jìn)一步壓實(shí)了非煤礦山安全監管責任，推動(dòng)金屬非金屬地下礦山和尾礦庫實(shí)行地方人民政府領(lǐng)導安全生產(chǎn)包保責任制，明確每座非煤礦山日常安全監管主體。

九是明確了需要向地方政府及其部門(mén)下達監察指令的四種情形。

根據《非煤礦礦山企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實(shí)施辦法》（國家安全監管總局令第20號）和我國礦產(chǎn)資源分類(lèi)情況，《指導意見(jiàn)》明確了非煤礦山企業(yè)包括金屬非金屬礦山企業(yè)、尾礦庫企業(yè)、地質(zhì)勘探單位、采掘施工企業(yè)等。

非煤礦山包括金屬非金屬礦山、尾礦庫，以及礦泉水等其他礦山。進(jìn)一步厘清了金屬非金屬礦山、尾礦庫、非煤礦山和非煤礦山企業(yè)的關(guān)系。

主要在以下四個(gè)方面提出了新的要求。

一是針對目前有的非煤礦山企業(yè)對一個(gè)采礦證的礦產(chǎn)資源毫無(wú)根據地設置多個(gè)生產(chǎn)系統，導致生產(chǎn)系統復雜、互相影響、安全風(fēng)險高，而且有的整合企業(yè)只是進(jìn)行了假整合，采礦證整合了但生產(chǎn)系統并沒(méi)有進(jìn)行整合的問(wèn)題，提出了一個(gè)采礦許可證范圍內的礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)應當由一家生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位統一管理,原則上只設置一個(gè)獨立生產(chǎn)系統。

二是針對目前許多金屬非金屬礦山建設項目安全設施設計依據的地質(zhì)資料僅為普查或者詳查階段，隨著(zhù)建設或者生產(chǎn)不斷推進(jìn)，礦體實(shí)際賦存特征和資源儲量與安全設施設計的依據資料相比變化較大，企業(yè)便不斷進(jìn)行變更設計，造成運輸提升不順、通風(fēng)排水不暢、生產(chǎn)系統復雜、管理難度大幅增加，安全風(fēng)險大幅提高，有的企業(yè)甚至通過(guò)變更設計來(lái)掩蓋之前的違法違規行為，《指導意見(jiàn)》明確了建設項目安全設施設計依據的地質(zhì)資料必須達到勘探程度的金屬非金屬礦山范圍。

三是針對目前非煤礦山企業(yè)在生產(chǎn)期間發(fā)生重大變更報批和驗收不規范的問(wèn)題，《指導意見(jiàn)》提出生產(chǎn)期間發(fā)生《金屬非金屬礦山建設項目安全設施設計重大變更范圍》規定的重大變更，報原審批部門(mén)批準后方可施工，并應當對重大變更工程組織安全設施竣工驗收。

四是針對各地金屬非金屬礦山建設項目安全設施設計審查專(zhuān)家數量和專(zhuān)家專(zhuān)業(yè)標準不統一，可能導致把關(guān)不到位的問(wèn)題，《指導意見(jiàn)》首次明確了金屬非金屬地下礦山、露天礦山和尾礦庫建設項目安全設施設計審查必須邀請的專(zhuān)家數量和專(zhuān)業(yè)。

《指導意見(jiàn)》對非煤礦山基本安全生產(chǎn)條件進(jìn)行了明確。

總體要求是按照《金屬非金屬礦山安全規程》（GB16423）《尾礦庫安全規程》（GB39496）等標準，以及批準的安全設施設計依法依規建設和生產(chǎn)。

同時(shí)，針對目前非煤礦山安全生產(chǎn)存在的突出問(wèn)題和容易發(fā)生事故的環(huán)節、部位等，提出了一些旨在提高非煤礦山本質(zhì)安全水平的新措施。

金屬非金屬地下礦山主要有：開(kāi)拓礦量不得少于3年，中小型金屬非金屬地下礦山同時(shí)回采的中段數量不得多于3個(gè)。不同開(kāi)采主體相鄰金屬非金屬地下礦山之間應當留設不小于50米的保安礦（巖）柱。水文地質(zhì)類(lèi)型為中等及以上的金屬非金屬地下礦山應當嚴格落實(shí)“三專(zhuān)兩探一撤”措施。全面建立監測監控系統、人員定位系統等。

金屬非金屬露天礦山主要有：現狀高度100米及以上的露天邊坡和排土場(chǎng)，應當每年進(jìn)行一次邊坡穩定性分析。

尾礦庫主要有：2022年底前，所有尾礦庫監測信息應當接入全國尾礦庫安全生產(chǎn)風(fēng)險監測預警系統。進(jìn)行回采利用的尾礦庫應當在設計回采期內完成尾礦回采并銷(xiāo)號。

近年來(lái)，非煤礦山企業(yè)主要負責人不嚴格履行法定職責是非煤礦山安全生產(chǎn)主體責任不落實(shí)的關(guān)鍵所在。

特別是部分中小型非煤礦山的實(shí)際控制人，常年不在礦山生產(chǎn)現場(chǎng)履行安全生產(chǎn)職責，有的甚至在礦山發(fā)生事故后也不及時(shí)趕赴現場(chǎng)，對礦山的生產(chǎn)安全狀況不了解，但往往又在遙控指揮礦山的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)工作，所以進(jìn)一步采取有力有效措施推動(dòng)主要負責人等“關(guān)鍵少數”認真履職非常必要。

《指導意見(jiàn)》主要從四個(gè)方面提出了明確要求。

一是明確范圍。非煤礦山企業(yè)主要負責人（含法定代表人和實(shí)際控制人）是本單位安全生產(chǎn)第一責任人。

二是突出重點(diǎn)。主要負責人每月要對照金屬非金屬礦山重大生產(chǎn)安全事故隱患判定標準，抓好重大隱患的排查治理。

三是規定時(shí)限。金屬非金屬地下礦山主要負責人每月帶班下井不得少于5個(gè)。對實(shí)際控制人為自然人的金屬非金屬礦山企業(yè)和尾礦庫企業(yè)，實(shí)際控制人每月在生產(chǎn)現場(chǎng)履行安全生產(chǎn)職責時(shí)間不得少于10個(gè)工作日。

四是建立機制。推行主要負責人安全生產(chǎn)考核記分制度，及時(shí)調整不嚴格履職的主要負責人。

目前我國約有非煤礦山企業(yè)4萬(wàn)個(gè)，非煤礦山3.7萬(wàn)余座，其中金屬非金屬礦山約2.9萬(wàn)座、尾礦庫約0.67萬(wàn)座。小型金屬非金屬礦山數量占金屬非金屬礦山總量的86.4%，四、五等尾礦庫數量占尾礦庫總量的87.4%，“多、小、散”的特點(diǎn)十分明顯。

這些小型金屬非金屬礦山和四、五等尾礦庫往往缺乏礦山相關(guān)專(zhuān)業(yè)的技術(shù)人員，有的甚至連一個(gè)技術(shù)人員也沒(méi)有。

非煤礦山是高風(fēng)險行業(yè)，去年發(fā)生事故265起、死亡325人，其中金屬非金屬地下礦山的安全風(fēng)險最高、事故最多，無(wú)人管、不會(huì )管、管不好等問(wèn)題是制約非煤礦山安全管理水平提高的瓶頸。

所以，《指導意見(jiàn)》要求非煤礦山企業(yè)必須依法設立安全管理機構或者配備專(zhuān)職安全生產(chǎn)管理人員；專(zhuān)職安全生產(chǎn)管理人員按不少于從業(yè)人數的百分之一配備。

金屬非金屬地下礦山必須按照獨立生產(chǎn)系統配備礦山相關(guān)專(zhuān)業(yè)背景的“五職礦長(cháng)”和專(zhuān)職技術(shù)人員，金屬非金屬地下礦山采掘施工單位按照項目部配備專(zhuān)職技術(shù)人員；金屬非金屬露天礦山按照獨立生產(chǎn)系統配備專(zhuān)職技術(shù)人員；尾礦庫按照等別配備專(zhuān)職技術(shù)人員。

通過(guò)配備具有專(zhuān)業(yè)背景的礦山負責人和專(zhuān)職技術(shù)人員，旨在讓專(zhuān)業(yè)的人管理專(zhuān)業(yè)的事，提升安全生產(chǎn)水平，有效防范事故發(fā)生。

起草《指導意見(jiàn)》的過(guò)程中，我們認真考慮了非煤礦山企業(yè)落實(shí)該項要求的難度。

鑒于非煤礦山領(lǐng)域的采礦、地質(zhì)、測量、機電等礦山相關(guān)專(zhuān)業(yè)相對比較偏，大專(zhuān)院校畢業(yè)生比較少等原因，《指導意見(jiàn)》將專(zhuān)職技術(shù)人員的學(xué)歷定位在中專(zhuān)及以上，對于“五職礦長(cháng)”等礦山負責人也只是定位在大專(zhuān)及以上，應該說(shuō)學(xué)歷要求并不高。

而且，“五職礦長(cháng)”和專(zhuān)職技術(shù)人員只要具備礦山相關(guān)專(zhuān)業(yè)中級及以上技術(shù)職稱(chēng)的人員也能符合要求。

但是，對于中專(zhuān)及以上的學(xué)歷，必須至少在學(xué)校脫產(chǎn)學(xué)習3年及以上，嚴禁用其他不合格的學(xué)歷頂替。

綜合考慮以上因素，非煤礦山企業(yè)應于2022年12月底前將以上人員全部配備到位。

一是借鑒近年來(lái)地方人民政府領(lǐng)導尾礦庫安全生產(chǎn)包保責任制的經(jīng)驗做法，提出了地方人民政府領(lǐng)導金屬非金屬地下礦山安全生產(chǎn)包保責任制。

因為地下礦山涉及的政府監管部門(mén)多、協(xié)調難度大，從業(yè)人員多、安全風(fēng)險高、一旦發(fā)生險情需要快速調集大量的應急救援力量，根據尾礦庫安全生產(chǎn)包保責任制和各地已經(jīng)實(shí)行的地下礦山地方政府領(lǐng)導包保制度近年來(lái)取得的成效，提出了該點(diǎn)要求。

二是進(jìn)一步明確了非煤礦山建設項目安全設施設計和安全許可證審批部門(mén)。

要求金屬非金屬地下礦山、設計邊坡高度150米及以上的金屬非金屬露天礦山、尾礦庫建設項目安全設施設計審批，以及金屬非金屬地下礦山、邊坡高度200米及以上的金屬非金屬露天礦山、尾礦庫安全許可證審批，不得委托或者下放至市級及以下非煤礦山安全監管部門(mén)。

這些非煤礦山安全風(fēng)險很高，安全設施設計審查和安全許可證審批是非常重要的事前監管措施，一旦把關(guān)不嚴很容易造成安全先天不足，產(chǎn)生系統性風(fēng)險，后期難以整改。

從監管專(zhuān)業(yè)水平、擁有的專(zhuān)家資源，以及對法律法規、標準規范理解把握能力等綜合情況來(lái)看，市、縣級非煤礦山安全監管部門(mén)普遍缺乏專(zhuān)業(yè)人員、專(zhuān)家資源也有限，難以適應嚴格把關(guān)的需要，省級非煤礦山安全監管部門(mén)有明顯的優(yōu)勢，承擔該項行政審批工作更為合適。

三是針對監管執法長(cháng)期存在“寬、松、軟”的突出問(wèn)題，要求省、市級非煤礦山安全監管部門(mén)每半年至少對非煤礦山安全監管執法情況分析通報一次，對發(fā)生生產(chǎn)安全死亡責任事故或者責任落實(shí)不到位、工作開(kāi)展不力的地區進(jìn)行約談；每季度在本部門(mén)官方網(wǎng)站或者當地主流媒體上集中曝光一批違法違規典型案例。

四是加強落實(shí)非煤礦山安全國家監察，要求對發(fā)現落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于非煤礦山安全生產(chǎn)工作方針政策和決策部署不到位、問(wèn)題突出的，以及轄區非煤礦山企業(yè)存在安全風(fēng)險失防失控、問(wèn)題隱患嚴重或者重復出現、發(fā)生影響較大的生產(chǎn)安全事故等情形的地方政府及其有關(guān)部門(mén)，及時(shí)下達監察指令。